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OMC dérive vers la non-pertinence

Rafiek Madani pour ENAB

WTO complètement dépassé – obsolète

Le passage du temps a rendu obsolètes certaines organisations internationales. Par exemple, le Fonds monétaire international (FMI) a été instauré pour fournir des liquidités aux pays présentant des déséquilibres temporaires de paiement, mais il a perdu une grande partie de ce rôle lorsque le régime de change fixe de Bretton Woods a été mis en veilleuse. La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) a été fondée à la fin de la Seconde Guerre mondiale et a été chargée de promouvoir la croissance en Europe occidentale. Elle n’a jamais décollé. Au lieu de cela, elle est devenue la Banque mondiale, dont la mission était de financer des projets dans les pays en développement du monde entier.

La Banque mondiale a également perdu de sa pertinence lorsqu’il est apparu que le financement des initiatives de développement n’était pas suffisant et parfois même contre-productif. En fin de compte, le FMI a réussi à se réinventer en tant que sorte de club de banquiers et d’analyste pays soi-disant impartial. Au cours des dernières décennies, la Banque mondiale s’est concentrée sur l’éducation, le changement climatique et la lutte contre l’extrême pauvreté.

D’autres organisations internationales pourraient bientôt être mises sous pression et devront trouver une nouvelle mission. L’une d’entre elles est l’Organisation mondiale du commerce (OMC), qui ne parvient pas non plus à honorer les attentes.

Une performance mitigée

L’OMC est l’héritière de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), qui faisait partie d’un projet plus ambitieux connu sous le nom d’Organisation internationale du commerce (OIC). L’OCI a été conçue peu après le FMI et la BIRD, et torpillée en 1950 par les États-Unis. Malgré les nombreux discours sur le libre-échange, les opposants à l’OCI craignaient que les règles internationales n’interfèrent avec la politique intérieure.

Le GATT a cependant survécu. Bien qu’il ait manqué de mordant, c’était une organisation utile et peu dotée en personnel qui produisait des statistiques, des études axées sur le marché libre et, plus important encore, un écran pratique derrière lequel les principaux acteurs pouvaient orchestrer des accords bilatéraux et multilatéraux. L’OMC a été créée en 1995 et a un mandat plus large que le GATT : elle couvre un ensemble plus vaste de sujets et prévoit une procédure de règlement des différends.

Malgré ses grandes promesses initiales, les résultats de l’OMC restent toutefois mitigés. Le mécanisme de règlement des différends est faible et son organe d’appel n’est plus actif. En outre, l’adhésion et le respect des normes de base du libre-échange sont discrétionnaires et relèvent en fin de compte de longues négociations entre les candidats et les grands acteurs. La politique est devenue un facteur de plus en plus important dans les procédures.

Plus important encore peut-être, l’OMC n’a pas été en mesure d’empêcher les tensions sur le commerce des services et des produits agricoles, ni d’empêcher les pays de recourir à des barrières non tarifaires comme la réglementation pour protéger leurs industries nationales. Le cycle de négociations de Doha pour le développement visant à réformer le commerce international a été sa seule initiative majeure. Lancé en 2001, il est techniquement toujours actif, mais ne mène nulle part.

Comme il ne remplit plus sa tâche principale, il ne reste plus à l’OMC et à ses 600 employés qu’à produire des études et des statistiques, dont la plupart seraient disponibles auprès d’autres sources à un coût supplémentaire faible ou nul. La situation nous laisse avec quatre scénarios possibles.

Source de nombreux problèmes.

Le premier scénario est celui du statu quo, dans lequel la prudence prévaut. Dans l’ensemble, l’OMC est peu coûteuse. Elle fonctionne avec une bureaucratie relativement petite – beaucoup plus petite que celles du FMI (2 700 employés) et de la Banque mondiale (16 000 employés). Les économies réalisées grâce à la suppression de l’organisation sont compensées par les coûts politiques potentiels qu’entraînerait le fait d’être accusé de renforcer le protectionnisme.

Aucun acteur majeur ne fait pression pour le changement. Les principaux contributeurs sont les États-Unis et la Chine (y compris Hong Kong). Ils paient environ 23 millions de dollars chacun (la part de l’Union européenne est d’environ 45 millions). Cela ne vaut pas le risque d’ouvrir une boîte de Pandore, avec des répercussions politiques inconnues.

Cela explique pourquoi le second scénario – la dissolution pure et simple de l’OMC – est peu probable. Mais cela explique aussi pourquoi le « statu quo » équivaudrait à rétrograder l’OMC au rang d’un bureau de statistiques disposant de facilités de réunion sur demande.

D’autre part, un troisième scénario pourrait bientôt se concrétiser, dans lequel certains pays puissants mèneraient une campagne visant à transformer l’OMC en un outil de pression géopolitique. C’est ce que le président Donald Trump a entrepris de faire en novembre 2019, lorsqu’il a tué de facto le groupe spécial d’appel de l’organisation en bloquant la nomination de nouveaux membres. Selon lui, cet organe empiétait sur la souveraineté des États-Unis. D’autres gouvernements utilisent également l’OMC à des fins politiques, lorsqu’ils prétendent s’écarter du libre-échange au nom du commerce équitable et demandent à l’organisation de légitimer leurs actions.

La ligne de conduite générale adoptée par l’administration Trump (et d’autres décideurs politiques dans le monde) pourrait également être celle du président élu Joe Biden. Après tout, il n’était pas un champion du libre-échange lorsqu’il était vice-président de Barack Obama, et le tact dans la formulation a rarement été sa principale préoccupation lorsqu’il s’adressait à ses adversaires.

Retour vers le futur

Mais pour comprendre ce qui pourrait se passer ensuite, il faut connaître l’attitude des États-Unis vis-à-vis de l’UE et de la Chine. L’UE sera probablement une source de problèmes mineurs. Le président élu Biden a déjà déclaré sa volonté de désamorcer les tensions commerciales avec les Européens. Il ne devrait pas être difficile de trouver un compromis. Après tout, les deux parties sont désireuses de préserver leur position protectionniste dans le domaine de l’agriculture, et l’hostilité de M. Biden à l’égard des grandes multinationales semble conforme à l’attitude de l’UE.

Le régime commercial transatlantique pourrait bientôt revenir au cadre d’avant le Trump, et inclure un accord visant à augmenter la taxation des grandes entreprises de haute technologie qui réussissent. L’OMC pourrait essayer de se couper un rôle en proposant des suggestions sur la manière d’élaborer et d’affiner un « nouvel » accord transatlantique, éventuellement en réponse aux récentes initiatives de la Chine en Asie du Sud-Est. Si cela devait se produire, il n’y aurait pas grand-chose à célébrer. Une occasion de promouvoir la croissance serait manquée, car les principes du marché libre cèdent la place à l’intérêt politique et à l’harmonisation fiscale et réglementaire. Les accords commerciaux bilatéraux et régionaux continueraient à être la règle et l’OMC devrait transformer ces accords en un accord multilatéral, éventuellement en lançant un nouveau cycle de négociations et en détournant l’attention pendant que d’autres accords bilatéraux sont élaborés.

La Chine sera une question beaucoup plus délicate. M. Biden a eu des mots peu amicaux pour la Chine dans le passé. Pourtant, il peut encore faire des compromis sans perdre la face et reprocher à l’administration précédente d’avoir mal géré les relations commerciales avec Pékin et d’avoir créé un déficit commercial global des États-Unis encore plus important. De même, la Chine peut reprocher au président Trump d’être allé trop loin dans une guerre commerciale qui a fait de nombreuses victimes.

Trouver des compromis et éviter de nouvelles tentatives de faire preuve de puissance politique sera le principal défi pour les dirigeants de Pékin et de Washington D.C., et peut-être aussi pour l’OMC. Les relations commerciales avec la Russie et les pays les moins avancés seront la prochaine noix à casser et une autre occasion de relancer l’OMC.

Le Covid-19 est une menace sérieuse pour les flux commerciaux internationaux. Les barrières commerciales étaient en augmentation avant que le virus ne frappe, et elles ne manqueront pas de s’accroître alors que la situation économique générale se détériore. En Occident, les groupes de pression nationaux demandent aux décideurs politiques de distribuer des subventions dans leur pays et de limiter les pressions concurrentielles de l’étranger. Compte tenu de ses pouvoirs actuels, l’OMC ne peut pas faire grand-chose si elle se contente de mener des exercices de simulation qui illustrent les vertus de la libéralisation du commerce. Agir comme une marionnette et transformer des accords bilatéraux motivés par la politique en accords multilatéraux régis par le bon sens est une possibilité de survie, mais pas très utile.

L’évolution est lente

Il existe un quatrième scénario. L’OMC pourrait se voir conférer le pouvoir d’imposer une transition progressive vers un libre-échange sans entraves, indépendamment de la rhétorique du commerce équitable. Ses pays membres pourraient envisager d’utiliser l’expertise technique du personnel de l’OMC pour calculer les pertes de bien-être que les politiques protectionnistes imposent aux consommateurs, et permettre à l’organisation d’exiger des pays protectionnistes qu’ils paient des amendes en conséquence. Les recettes pourraient être utilisées pour financer des projets communs à l’échelle mondiale, comme l’adaptation au changement climatique ou des programmes éducatifs dans les pays pauvres.

Cela va-t-il se produire ? Probablement pas. Tout d’abord, les hauts responsables de l’OMC n’ont ni le charisme ni la volonté de se mouiller. Deuxièmement, les responsables politiques locaux ont tendance à utiliser les organisations internationales comme façade pour légitimer leurs actions, plutôt que comme un instrument pour les empêcher de céder aux impulsions populistes. L’élaboration de politiques au niveau mondial n’aide guère à remporter des élections et contribue souvent à faire perdre le consensus. Troisièmement, certains pays – notamment la Chine – quitteront probablement le club, et personne ne veut prendre la responsabilité de déclencher un nouveau type de confrontation avec Pékin.

C’est pourquoi les perspectives de l’OMC sont décourageantes. L’avenir du libre-échange dépendra de plus en plus des programmes politiques des deux principaux acteurs : la Chine et les États-Unis.