city landscape art building

De mythe van de impasse in de wetgeving ontkrachten

Rafiek Madani voor ENAB

Covid, Covid-2019, Covid-19, Coronavirus
Foto Pixabay

Het COVID-19 hulpplan van president Joe Biden ter waarde van 1,9 biljoen dollar doorloopt gestaag een reeks cruciale stemmingen in het Huis en de Senaat. De voortgang op weg naar goedkeuring maakt deel uit van een proces dat bekend staat als « verzoening », dat de Democraten in staat zou stellen het plan aan te nemen zonder dat ook maar één stem van de Republikeinen nodig is.

Natuurlijk kan het wetsvoorstel nog ontsporen, maar Biden is al begonnen met een reeks uitvoerende orders over klimaatverandering, immigratie, raciale rechtvaardigheid en meer.

Wetten en beleid worden gemaakt in de hoofdstad van het land, ondanks haar reputatie van partijdige patstelling.

Feit is dat blokvorming altijd een mythe is geweest, die berust op halve waarheden over het wetgevingsproces en een fundamenteel misverstand over hoe de hedendaagse beleidsvorming werkt.

Hindernisbaan voor de wetgevende macht

Règles, Mot, Nuage, Nuage De Mot, Agence
Foto Pixabay

Het huidige politieke klimaat is ongetwijfeld moeilijk voor wetgevers die wetgeving willen aannemen. De polarisatie van de partijen is historisch hoog, en het komt steeds vaker voor dat het Huis en de Senaat een kleine meerderheid hebben.

De filibuster, die 60 stemmen vereist om wetsvoorstellen in de Senaat aan te nemen, wordt nu routinematig gebruikt om wetgeving te blokkeren. Onder deze omstandigheden kan het Congres minder punten van zijn « te doen »-lijstje schrappen. Het percentage mislukkingen van het Congres op belangrijke punten – het percentage punten dat niet via wetgeving op de beleidsagenda wordt gezet – is sinds de Tweede Wereldoorlog meer dan verdubbeld van 30% tot meer dan 60%.

Toch is er nog veel manoeuvreerruimte en krijgt het Congres meer gedaan dan u denkt.

Denk aan het 115e Congres, dat bijeenkwam na de verkiezing van president Donald Trump in 2016, de laatste keer dat dezelfde politieke partij het Huis, de Senaat en het Oval Office controleerde.

Dat Congres vaardigde 442 wetten uit, de meeste in tien jaar. Een groot deel van deze wetten waren vooral symbolisch, zoals het aanwijzen van nationale dagen van erkenning. Maar naar schatting 306 – 69% – waren inhoudelijk, volgens het Pew Research Center, waaronder een belastingverlaging van 1,5 biljoen dollar en tweepartijdige maatregelen inzake de hervorming van het strafrecht, het landbouwbeleid, de opioïdencrisis en sancties tegen Rusland.

Daarmee staat het 115e Congres op gelijke voet met eerdere zittingen, waarin sinds 1989 gemiddeld 311 substantiële wetten werden aangenomen.

Beleid is meer dan wetgeving

La Justice, Statue, Dame Justice
Foto Pixabay

Het verhaal van de blokkering is te beperkt gericht op het Congres en de wetsvoorstellen die het al dan niet aanneemt.

Beleid is het geheel van beginselen en doelstellingen die de besluitvorming van de overheid sturen. Het Congres mag dan als enige bevoegd zijn om nieuwe wetten te schrijven, het heeft niet het monopolie op het maken van beleid.

Het meest voor de hand liggend is dat de uitvoerende macht beleid kan wijzigen door middel van uitvoeringsbesluiten, die gemiddeld 36 per jaar bedroegen onder president Bush, 35 onder president Obama en 55 onder president Trump. President Biden heeft al 31 uitvoeringsbesluiten op zijn naam staan. De uitvoerende macht gebruikt ook minder zichtbare middelen om beleid te wijzigen, zoals interne memo’s, circulaires, bulletins en andere geheimzinnige richtlijnen.

Deze beleidsinitiatieven vallen buiten de normale herzieningsprocessen, die een uitgebreide kennisgeving en de mogelijkheid tot openbaar commentaar vereisen. Naar verluidt heeft de regering-Trump op deze manier meer dan 1000 wijzigingen in het immigratiebeleid doorgevoerd, waardoor de legale immigratie naar de Verenigde Staten met de helft is gedaald.

Er zijn nog andere manieren van beleidsvorming die het wetgevingsproces omzeilen:

  • Soms houden ambtenaren zich bezig met « beleidsomzetting », wat betekent dat zij oude wetten voor nieuwe doeleinden gebruiken. Op die manier blijft de wet hetzelfde, maar het onderliggende beleid stuurt de wet in andere en soms verrassende richtingen. Zo was de antitrustwetgeving eerder gericht tegen trusts en verbood organisatorische praktijken die « de handel beperkten ». Bedrijven overtuigden federale rechters om dit algemene verbod ook op vakbonden toe te passen, waardoor de wet op nieuwe doelen werd gericht. Soortgelijke verschuivingen in het beleid van het beschermen van de ene groep belangen naar het beschermen van een andere groep kunnen worden gevonden in de wetgeving over consumentenbescherming, gehandicaptenbeleid en sociale programma’s.
  • Soms maakt Washington beleid door helemaal niets te doen. Het COVID-19 hulppakket van president Biden stelt voor om het minimumloon te verhogen, dat sinds 2007 op $7,25 per uur is blijven steken. Door de inflatie is die $7,25 nu minder dan $6,00 waard. Het lot van deze bepaling blijft onzeker. Het Huis steunt het, maar een tweepartijdige groep in de Senaat heeft laten weten tegen te zijn. In dit voorbeeld heeft het stilzitten van het Congres gedurende meer dan tien jaar het minimumloon in feite met meer dan 15% verlaagd en dit zal zo blijven tot er een nieuwe wet wordt aangenomen. Wetenschappers noemen dit proces « policy drift » en stellen dat het een centrale rol heeft gespeeld bij de inkrimping van de functionele omvang van het sociale vangnet sinds de jaren tachtig.

Beleidscomplexiteit, geen blokkering

Choix, Sélectionnez, Décider, Décision
Foto Pixabay

Het punt is dat beleid op vele manieren kan veranderen, zoals een huis. Het meest zichtbaar is dat je een huis kunt afbreken en het opnieuw opbouwen. Vaak is dat onpraktisch, en is het gemakkelijker om een nieuwe kamer toe te voegen. Minder zichtbaar kun je verbouwen, een kelder of garage verbouwen zonder het huis aan de buitenkant te veranderen. Heel subtiel kunnen veranderende omstandigheden de bruikbaarheid van een huis verminderen, zoals wanneer een starterswoning geen gelijke tred meer houdt met de behoeften van een groeiend gezin.

Gezien deze dynamiek is de myopische focus op het Congres en zijn vermeende impasse een verkeerde voorstelling van het werkelijke risico van een blokkade van de wetgeving, die geen beleidsverlamming is. Het is een verschuiving van de macht naar bureaucraten en rechters, die minder publieke verantwoording verschuldigd zijn en zich bezighouden met meer duistere en technische vormen van beleidsvorming.

Na decennia van financiële achteruitgang hebben de media minder verslaggevers die de ingewikkeldheden van het beleid kunnen ontwarren. Zij verergeren het probleem vaak door het conflict van de dag te verslaan in plaats van de minder provocerend ogende stille voortgang van beleidsveranderingen achter de schermen in detail te beschrijven.

Het is weliswaar moeilijk om de vaak ondergrondse manieren waarop beleid tot stand komt te volgen, maar het is van essentieel belang om beleidsmakers verantwoordelijk te houden en het werkelijke vermogen tot verandering van het politieke systeem te waarderen.