city landmark street building

De eindeloze crisis in Bosnië kan worden opgelost door het land vreedzaam uit elkaar te laten vallen.

Rafiek Madani voor ENAB

Bosnië stevent opnieuw af op een crisis. Milorad Dodik, het Servische lid van het driepartijenpresidentschap van Bosnië, dreigt de Servische meerderheidshelft van het land terug te trekken uit de staatsinstellingen. Zijn doel is afscheiding. Het is een gevaarlijk moment voor Bosnië. Maar het is niet het eerste, en tenzij de Verenigde Staten hun eigen beleid ten aanzien van Bosnië wijzigen, zal het niet het laatste zijn. Amerika heeft Bosnië helpen oprichten, en is in een unieke positie om in te grijpen. Maar afscheiding is een symptoom; de ziekte is Bosnië.

Het veroorzaken van Bosnië’s permanente crisis

Na de Tweede Wereldoorlog was Bosnië een republiek binnen het communistische Joegoslavië, en de enige zonder etnische meerderheid. Drie groepen – Bosniakken, Serviërs en Kroaten – leefden in een complexe, vermengde samenleving. Toen Joegoslavië in het begin van de jaren negentig ineenstortte, stemden de Bosniakken en Kroaten voor afscheiding, maar de Serviërs verzetten zich en er brak een driepartijenoorlog uit. De Servische strijdkrachten begingen de meeste oorlogsmisdaden. Hun aanval op Srebrenica doodde ongeveer 8.000 Bosniakken en werd door twee internationale rechtbanken als genocide bestempeld. Aan het eind van de oorlog waren de drie gebieden etnisch homogeen.

De regering-Clinton greep militair in en dwong de drie partijen tot onderhandelingen. Gezien de diepe verdeeldheid die door de oorlog was ontstaan, was het niet verwonderlijk dat met de vredesakkoorden van Dayton van 1995 een sterk gedecentraliseerde staat werd gecreëerd met twee grote « entiteiten » die zichzelf bestuurden: De Republika Srpska en de Bosnisch-Kroatische Federatie. De vertegenwoordigers van de drie gemeenschappen in het parlement en het presidentschap van Bosnië hebben effectieve veto’s over de acties van centrale instellingen en wijzigingen van de grondwet.

Het oorspronkelijke ontwerp van wat vaak « Dayton-Bosnië » wordt genoemd, omvatte zeer minimale centrale bevoegdheden, maar het gaf de VS en andere staten ook aanzienlijke macht om in te grijpen in het bestuur. In de tien jaar na Dayton hebben de VS een gecentraliseerd leger, belastingen en douane opgezet – precies de instellingen waaruit Dodik zich nu wil terugtrekken. Tot op de dag van vandaag houden de VS en andere staten toezicht, met inbegrip van een effectief veto over grondwetswijzigingen. Een internationaal benoemde hoge vertegenwoordiger kan wetgeving opleggen, een bevoegdheid waarvan na het eerste decennium nog maar zelden gebruik is gemaakt (hoewel in juli een wet werd aangenomen die ontkenning van genocide strafbaar stelt).

Van een aanvankelijke Amerikaanse en NAVO-aanwezigheid van 60.000 manschappen zijn er nog slechts een paar honderd Europese vredeshandhavers en een klein NAVO-hoofdkwartier over. Het recente beleid van de VS heeft vertrouwd op de belofte van Bosnië’s uiteindelijke lidmaatschap van de Europese Unie om de samenwerking tussen de etnische groepen aan te moedigen, maar de Bosniërs weten dat de EU hen niet zal toelaten.

Met goede reden. Sinds Dayton is er vrede, maar weinig anders: een stervende economie, mislukte verzoening, een land dat drie keer is verwoest. Dayton krijgt vaak de schuld van het disfunctioneren van Bosnië, maar dat is een halve waarheid: « Dayton Bosnië » is disfunctioneel – maar welk deel faalt?

Niet Dayton: het is ontworpen om effectief bestuur te voorkomen en om ervoor te zorgen dat geen van de drie groepen in Bosnië de anderen kan overheersen. De compromissen van Dayton waren het logische hoogtepunt van de oorlog in Bosnië – het eerbetoon aan de macht.

Nee, de disfunctie is Bosnië – het idee dat dit gebied, waarvan de drie volkeren geen gedeelde identiteit hebben, een zinnige eenheid is. Een kwart eeuw in leven houden suggereert dat het dat niet is.

De weg die nooit genomen is

Beleidsmakers zien de huidige crisis als een test van de Westerse vastberadenheid: De druk opnieuw opvoeren, nieuwe sancties opleggen of meer troepen inzetten. Maar met welk doel? Amerika blijft proberen Dayton op te lossen, maar behandelt Bosnië als een gegeven, en vraagt zich dan af waarom de behandeling niet aanslaat. Er is geen exit-strategie: Gewoon de patiënt stabiliseren, opnieuw.

Ondertussen is de helft van de Bosnische bevolking voorstander van afscheiding en wil de helft van de jeugd emigreren. Waarom zien we het dilemma van Bosnië niet als een gegeven? Amerika’s beleid werkt niet omdat Bosnië dat niet doet. De VS greep in om een oorlog te beëindigen, maar de uitdaging is nu anders. Toenmalig senator Joe Biden steunde die interventie. President Biden heeft een alternatief nodig.

Afscheiding is niet alleen een symptoom. Het kan een remedie zijn.

Er zijn plausibele uitkomsten: een kleiner Bosnië dat zichzelf efficiënt kan besturen, fusies van Kroatische en Servische gebieden met Kroatië en Servië, transitregelingen voor enclaves. De VS zouden de erkenning van de onafhankelijkheid kunnen inruilen voor concessies van de Serviërs op deze punten – herstelbetalingen, formele verontschuldigingen, garanties voor minderheden. Moeilijke kwesties die de diplomatie zou moeten – en kunnen – oplossen. Maar Amerika zou geen deling hoeven op te leggen – je er niet tegen verzetten is genoeg.

Risico’s en opportuniteiten

Afscheiding is van de baan omdat Amerika afscheiding als optie heeft uitgesloten op grond van drie niet onderzochte strategische en morele veronderstellingen. Ten eerste gaan beleidsmakers ervan uit dat afscheiding oorlog betekent – maar dat kan ook voortdurende verlamming zijn. En het beleid van de VS negeert de waarschijnlijke bron van geweld. Bosnië is zo verdeeld dat afscheiding vreedzaam kan worden bereikt, tenzij Bosniakken gaan vechten.

Ten tweede gaat een verarmde geopolitiek ervan uit dat omdat Rusland de Serviërs steunt, Amerika zich tegen hen moet verzetten. Maar de kwetsbaarheid van Bosnië genereert instabiliteit. De VS geven Rusland een steunpunt op de Balkan – en waarvoor? Waarom Rusland niet de loef afsteken en nieuwe stabiele staten dichter bij de NAVO brengen, zoals we hebben gedaan met Montenegro, Kroatië en Slovenië? Regionale veiligheid en integratie zouden eigenlijk gemakkelijker zijn met eenheden die intern niet zo broos zijn.

Ten derde is er een veronderstelling die alle twijfels over de voortzetting van een mislukt beleid lijkt weg te nemen: Afscheiding zou genocide rechtvaardigen. Ik heb een boek geredigeerd over het proces tegen Slobodan Milosevic en heb vijf Serviërs helpen aanklagen voor oorlogsmisdaden, dus ik maak me geen illusies. Maar wreedheden hebben een context. Een onafhankelijke Republika Srpska zou weinig reden hebben om geweld te gebruiken, maar onwillige gemeenschappen dwingen tot een politieke unie is destabiliserend – zoals we nu zien. Het is onverstandig en het stelt de doden niet in het gelijk. Gedenktekens, herstelbetalingen en rechtszaken zijn zinvolle antwoorden – maar een staat? Alleen als de levenden dat willen.

Bosnië is geen morele verplichting. Het is een land, en een mislukt land – niet omdat het arm, corrupt en disfunctioneel is, maar omdat veel Bosniërs niet in Bosnië geloven. Amerika’s beleid is erop aan te dringen dat ze van gedachten veranderen.

Vaak is dat een verstandig antwoord op een hardnekkig politiek probleem – beter dan blijven doorgaan met wat niet werkt. Afscheiding steunen in een ander land kan aanvoelen als inmenging – maar dat is het ook met geweld bijeenhouden van dat land. De VS is sinds 1995 bezig met de opbouw van Bosnië. Zich er nu opnieuw mee bemoeien, met inbegrip van voorstellen om de Republika Srpska te ontbinden – alsof dat geen oorlog zou riskeren – betekent meer engineering. De vraag is, met welk doel?

Als de reden is om afscheiding te voorkomen, vraag dan waarom. Als het antwoord is « om oorlog te voorkomen », vraag dan waar ons huidige beleid op gericht is, en hoeveel troepen er nodig zijn. En als de huidige crisis voorbij is, laten we dan de moed hebben om ons af te vragen of vasthouden aan Bosnië wel zin heeft. Hoe lang zal Amerika Bosnië in crisis houden? Tot het werkt? Totdat de mensen niet meer iets anders willen? Op dit moment, klinken die als eufemismen. Op dit moment is het antwoord op onze ongestelde vraag « voor altijd ».